韩晓平

中国能源网首席信息官

中国能源网

3月19日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议,敲定石油天然气管网运营机制市场化改革,组建国资控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司,全面深化油气体制改革终于进入总攻时刻。

2017年5月,中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,确定了:”改革油气管网运营机制,提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立,实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。”的改革任务。

经过近两年的不断努力,克服重重困难,国务院各有关部门最终落实了实施这一改革的具体方案。在权衡各种利弊,确保整个油气改革按照党的十八届三中全会确定”市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的方针,抓关键环节,”独立中间,盘活两头”,制定了将中石油、中石化和中海油管网资产剥离,由国家注入资金,组建国资控股、投资主体多元化,独立运营的国家油气管网公司。

为何要组建国家油气管网公司建国70年来,特别是改革开放40年,我国的国土基础设施建设走到了世界的前列,为国家经济社会持续发展奠定了坚实基础。无论是高铁、高速公路,还是机场、码头;无论是水利工程、输水工程,还是高压电网、通讯网络,全部处于世界领先水平。甚至,城市天然气配气管网建设也发展迅速。唯独油气长输管道,特别是天然气干线管道建设,存在典型的”不平衡不充分”矛盾,难以满足人民群众对美好生活的向往。

据媒体测算,截至2017年底,我国建成运行的长输天然气管线总里程7.4万公里,但国土干线管道密度只有7.3米/平方公里,仅达到美国的1/8、法国的1/9、德国的1/10。美国国土面积与中国相近,天然气管网达到390万公里,其中干线管网超过40万公里,有100多家企业在投资经营。美国页岩气的快速发展,就是得益于全美密布的天然气管网。

对比2016年数据,原油管道:美国8.4万公里,俄罗斯7万公里,加拿大3.6万公里,中国1.9万公里,利比亚居然也有1万公里;成品油管道:美国10万公里,俄罗斯2万公里,中国2万公里,印度1.7万公里,加拿大1.5万公里;天然气干线管道美国42万公里,俄罗斯19万公里,加拿大6万公里,中国4.8万公里,乌克兰4万公里。由此可见,中国的差距还是比较明显的。

管道建设不足带来诸多矛盾,一方面是下游供气配套难以满足能源结构转型、治理环境污染和提高人民生活质量的要求;另一方面是上游油气开发利用受制,尤其各种非常规天然气,例如,煤层气、煤制气、高炉焦炉气甲烷化、生物质天然气等产业发展和资源利用都受到制约。

除了输气能力不足的矛盾,输气管道的利用效率也受到影响。之前有三大公司建设的管道主要服务于自身企业需求,从设计之初三方就基本未考虑互联互通,降低了输气管网、LNG接收站等及配套设施的使用效率,资源配置无法优化。三大公司也是两难,向市场竞争对手开放管道资源,就等于将市场拱手相让,企业无论是完成国资委要求他们做大做强任务,还是资本市场对业绩的要求都是存在矛盾的。

这种模式还浪费了大量管道路由资源。蜀道难,难于上青天。”川气出川”工程也称”川气东送”,中石化投资626.76亿元,该工程西起四川达州普光气田,跨越四川、重庆、湖北、江西、安徽、江苏、浙江、上海6省2市,管道总长2170公里,年输送天然气120亿立方米。当初只是考虑了中石化普光气田8916亿立方米资源量的外送,后来没有想到中石化在重庆涪陵又发现了大量的页岩气资源,资源量2.1万亿立方米。2017年中石化在该项目的产能就达到年产100亿立方米,未来还有进一步扩大产能的条件;最近,中石化在四川盆地的威远、荣县探明储量1247亿立方米的页岩气田,今年将建成10亿立方米产能;在丁山、东溪区块,中石化4270米页岩气层试获日产31万立方米高产气流,成为国内首口埋深大于4200米的高产页岩气井,又一个千亿方级气田或将到手。中石油也在四川盆地发现了大量常规和非常规天然气资源,由于输气能力的限制,制约了四川盆地天然气的开发进度。

不仅是中石化遇到这样问题,中石油在西气东输上也面临同样窘境。西气东输已经建设了一线、二线、三线,现在要建设四线,每条线都是根据上游当时的气源资源供应能力建设,没有长远考量,在一些地方形成了多线并行的情景,在一些节点上形成了过于集中的瓶颈。现在来自西部的中亚D线、新疆和青海天然气开发、计划中的中俄西线都需要再建新的输气能力,有些节点的路由也成为未来的制约因素,同时也成为安全的巨大隐患。

油气企业建设自己的管道,要根据自己的资源、市场和盈利要求,常常不能看的那么远,也不能兼顾其他企业的利益,造成重复建设和发展空间不足等问题自然在所难免。如果有机制能统筹多方长远规划建设,不仅可以节省大量土地和路由资源,也可以大幅度降低输气成本,也是业界长期呼吁需要解决的关键问题。

在全国天然气上游供应能力上,中石油、中石化和中海油约占市场总量的98%。在全国17个投运LNG接收站中,三大油占总能力90%;在油气管道主干线中,三大油约占95%。天然气长输管线按里程计算,中石油占69%,中石化占8%,中海油占7%,其他企业占16%。基本上是解决了三桶油的问题,就可以解决全局的矛盾。

根据刚刚修订的国家能源局《石油天然气规划管理办法》,跨境、跨省干线原油、成品油、天然气管道纳入国家石油天然气规划,并提出按照”全国一张网”的理念优化布局,统筹协调沿线经济发展,突出近期、兼顾长远、整体规划、分步实施,提升管网输送能力,扩大管网覆盖范围,加强管网互联互通,及时消除管输瓶颈。

国家能源局确定的这些方向固然非常必要,但是企业的利益格局无法支撑。这些体量巨大的纵向一体化超级央企,根本不会理会国家发改委和能源局的政策导向,其实上述政策国家主管部门早已有之,但是胳膊拧不过大腿。不进行能源体制革命,不改变纵向一体化垄断格局,问题是无法从根本上解决的。

三大油承受了大量管网、接收站建设的投资压力,在一定程度上也影响了在上游勘探开发的资金投入能力。自然资源部公布我国油气资源储量,石油、天然气和煤层气勘查新增探明地质储量都呈现了下降趋势。2017年石油勘查新增探明地质储量从2012年的15.22亿吨降至2017年的8.77亿吨,天然气从9610亿立方米降至5554亿立方米,煤层气从1274亿立方米降至105亿立方米。我国矿产勘查开发投入已是连续5年下降,累计降幅达40%。2017年石油新增探明地质储量连续两年降至10亿吨以下,天然气新增探明地质储量同比降低两成。长此以往,不仅三大公司将陷入无油气资源可采,国家能源安全也将彻底陷入雪上加霜的境地。

按照十三五规划,2020年我国天然气要占一次能源的10%,综合保供能力应达到3600~4167亿立方米。2018年全国天然气消费2803亿立方米,今明两年,每年都要至少增加400亿立方米,而新增的天然气必须有管道输送才能落实,管道建设跟不上就会成为发展瓶颈。从2016年以来,全国管网投资持续下降,2017年和2018年天然气销量实现较快发展,完全依托于前些年的投入,如果这种局面继续下去,未来几年的天然气市场将会受制于管网建设的滞后,新管网公司的组建已经是刻不容缓、拖无可拖。

2019~2025年期间,包括来自俄罗斯和中亚进口天然气、四川盆地常规气和页岩气、中西部煤层气和煤制气等气源增量,以及在建将建的中俄东线、中俄西线、中俄蒙管线、中亚D线等进口输气管线,西气东输四线、川气东送二线及多条煤制气输气管道的建设。同时,每年以千万吨计快速增长的LNG进口,也需要大量主干网将这些资源输送到终端市场。

根据国金证券测算,我国在2019~2020年和2021~2025年已经规划的分别有2.8万和5.9万公里天然气管道要建设,按干线管道投资1323万元/公里计算,天然气管道建设累计投资额将达到11.5万亿元,这大大超出了三大公司的实际承受能力。而没有这些管道的投入运行,三大公司的发展也形成极大的制约。

如何组建国家油气管网公司根据有关专家介绍,新管网公司的建立将分三阶段实施:1、中石油、中石化和中海油将旗下管道资产及员工剥离,并转移至新公司,再按各自管道资产的估值厘定新公司的股权比例;2、新管网公司被注入资产后,国家将进行注资,并拟引入社会资本,包括国家投资基金及民营资本,新资金将用于扩建管网;3、新管网公司将进入资本市场上市,为寻求稳定收益的资金提供投融资渠道。

三大油气公司都是上市公司,将上市公司的资产剥离是需要做大量工作的。首先,对三大油气公司管网资产的界定和估值,是按照资产原值评估,还是按照收益评估?国家发改委早在2016年就印发了《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,为后继的改革埋下了伏笔。改变了天然气管道运输价格”一线一价”的定价办法,确定了”准许成本加合理收益”的定价原则。综合考虑我国天然气管道发展现状、未来管道投资建设需要,以及下游用户承受能力,确定天然气管道运输的准许收益率明确为税后全投资收益率8%。

2017年上半年发改委价格司完成了对13家天然气跨省管道运输企业的定价成本监审,剔除了与天然气管道运输业务不相关、不合理的资产和成本费用。这些管道的准许成本基本确定,税后8%的全资收益也已确定。经过2018年一年的运营,相关的投资界线和收益水平都基本确定,以此作为估值不会影响投资人的利益。而从上市公司剥离的资产仍作为上市公司在新建管网公司的股份,收益也不会影响投资人的收益。

在西方发达国家,天然气管网的投资收益一般只有6%。全资8%的税后收益已经非常不错,在还本付息之后的股本金收益将高达30%以上。因为,天然气管道的使用寿命非常长,如果管理得当,50年是没有问题的。在北美有的管道运行超过70年仍完好无损,俄罗斯和欧洲也有很多管道运行至今超过50年。1967年前苏联建成投产了两条跨国管道,一条输往捷克、德国、法国、瑞士等国家;另一条输往奥地利、意大利、匈牙利等多个欧洲国家。管道全长4451公里,管径1220毫米,设计压力8.4兆帕斯卡,输气能力为240亿立方米/年,这些管道至今都在运行,况且技术又进步了50年。

新管道公司将是一个资本规模巨大的企业,《经济参考报》估算,若按照”三桶油”各自运营管道资产的评估,新公司估值预计在3000~5000亿元,加上超过50%的国家注资和社会融资,资本规模将超过万亿。这种资本规模巨大,同时具有巨大发展前景和稳定收益率的企业是社保基金和各种保险基金、企业退休年金、组合投资基金、银行长期存款都是非常理想的投资标的。新公司将具有良好融资能力,无论是贷款还是发债,不仅中国的投资机构会趋之若鹜,国际基金也会蜂拥而至,对于人民币国际化和扩大国际融资能力会起到积极作用,为扩大高水平对外开放将具有积极意义,为中国进一步融入世界提供了一个利益交融的机会。

未来,新的管网公司还具备进入资本市场进行股权融资和上市融资的良好条件。一旦进入资本市场,其规模和稳定性,将在中国股市中占据举足轻重的地位,对于稳定经济,稳定主板市场,降低股市波动性会产生积极效果。

对新建国家管网还有哪些顾虑1、国家管网公司会不会成为另一个垄断企业?

每当出现一个超大型国有企业,大家总会有这样那样的担心。国家管网公司会不会成为另一个国家电网?规模巨大的国家电网曾经是中国电力市场化改革中碰到的一个难题,大家的担心不无道理。在成立国家管网方案一出台,就有专家表示了担忧。其实,这一担忧改革方案的设计者也是充分考虑到的。首先,国家管网公司是产业链中游的专业化公司,不是一个行业纵向垄断企业,不是只有这一家公司可以获得跨省长输管网经营权,其他企业如果上游有资源,下游有市场,资金能落实,符合国家规划,也可以进行长输管线建设,只要不是上中下游一体化运营就行。在市场机制比较完善的国家,没有一个国家允许企业纵向一体化垄断的,这不仅不利于市场公平竞争,也为监管出了难题。

此外,国家管网不会向电网公司面对终端用户销售,它只对上游的气源企业和下游的燃气公司和大用户,它的收益率也是要被严格监管的。当然,为了提高管网利用水平,管网公司必然会根据市场规律对用气特性不同的企业制定相对有区别的价格机制。在美国,管输公司会给用气波动小,用气持续稳定且用气量大的电力用户更低的价格,大工业用气项目其次,而用气波动大的城市门站价格就会高于电力和大工业用户,这一方面会反映天然气的能源商品属性,另一方面也可以优化资源配置,提高管输能力,从而降低所有用户的输气成本。投资是固定的,经营收益是限定的,输气能力是给定的,输气量越大效益越好,输气价格也可以更低。

2、油气管输与生产销售分离是否影响供应安全?

英国的天然气以前也是由一家集天然气勘探开发、采购、输配及分销于上下游纵向一体化的国有企业独家经营,即英国天然气公司(British Gas,BG)。1982年,撒切尔政府曾试图对天然气市场进行改革,打破BG对市场的垄断,但决心不够效果不彰,至1985年BG的市场占有率依然是100%,其他竞争对手根本无法进入市场,竞争格局也无法实现。1993年10月英国实现了管网剥离;1993年,BG将输送和销售分开结算,BG被分成了BGE和BGT两家公司;1994年,BG根据政府要求,设立独立管道输配子公司Transco;1997年,将天然气零售业务剥离为新公司Centrica。在多次拆分剥离中,员工的归属的公司虽然发生多次变化,但员工的岗位并没有变,责任也没有变化,经验证明如果管理得当是可以保证改革稳定过度的。

历史上五大发电公司和国家电网、南方电网的拆分也没有影响电力供应的安全。都是国有企业,对这些企业和员工的觉悟和责任心我们应该有充分的信心,况且还是成建制地划归新公司,还有基层党组织的堡垒作用,安全问题我们应该有充足的信心。

就宏观而言,2018年中国石油对外依存度升至69.8%,原油产量连续几年下滑,从2014年的2.114亿吨,跌至2018年的1.89亿吨,原油实际对外依存度早已经超过70%。当初,国家把资源都划给了三大油气公司,目的就是为了保障国家石油安全。但时至今日,对外依存持续上升,超过了美国原油对外依赖67%的历史最高值。天然气对外依存也上升到45.3%,而且对外依存度还在快速增长。中国能源安全如剑悬头如芒在背,还有什么情况会比目前的状况更不安全?中国油气体制不改革,安全问题只会不断加剧。

3、成立独立运营的国家管网公司是否有利于盘活两头?

中国油气行业以全球50%的油气从业人员,使用了全球30%的油气勘探开发装备,仅实现了1.5%的原油探明可采储量和4.4%的原油产量;2.8%的天然气探明可采储量和4.1%的天然气产量,生产效率之低让人难以想象。

最近碰到一些油气企业的同志,他们从基层走访回来,普遍的观点都是不改不行了。过去,石油工人是一个多么荣耀的岗位,在油田就业是非常好的工作,周边的姑娘千方百计想嫁入油田。现在是”有女不嫁油田郎”,不仅周边的姑娘不愿意,连油田自己的子女也不愿嫁给石油工人。基层员工的收入实在是太低了,一些派不上活儿的员工只有1-2千元,有的甚至只有几百元的月收入,即便就是派上活儿了,也不过几千元。全国人民都在”一个不能少”地奔小康,可是很多石油工人的家庭却掉了队。

石油和天然气在中国不是没有市场,也不能说不是没有资源,造成这个困局的根本原因就是行业过于封闭,高度垄断一体化的体制导致外部的资金和创新技术都进不来,生产效率上不去,员工的创造性发挥不出来。美国打一口页岩油气井只需要100多万美元,我们需要超过5000万人民币,就算我们的资源条件再不好,比美国高一倍或高两倍,现在整整高了近7倍。

经过这么多年,这么多专家对油气改革的深入研究,结合诸多国家市场化改革的经验,彻底打破油气企业纵向一体化的垄断格局是解决问题的关键。只要有企业能上中下游通吃,就没有企业可以与其竞争,也就没有更多的资金流入,更不会有万众创新的局面,最终结果就是把这样一个王铁人一代人创建的功绩赫赫的石油行业,变为举步维艰的老大难。

习近平同志说:”当前,很多重大改革已经进入推进落实的关键时期”。他要我们牵住改革的牛鼻子,而油气改革的牛鼻子就是打破纵向一体化垄断。电力行业的改革虽然还不是那么完善,仍有很多不尽人意之处,但与油气行业相比,电力确保了国家经济社会快速发展,电源、电网都没有拖国家发展和安全的后腿,不仅不存在对外依存的问题,火电、水电、风电、光伏和核电都是全球的引领者,所有的关键技术和供电安全都牢牢掌握在自己手里,而这一切都是从”厂网分开”开始的。

发改委确定的:”推动石油天然气管网运营机制改革,要坚持深化市场化改革、扩大高水平开放,组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司,推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系,提高油气资源配置效率,保障油气安全稳定供应”。我们必须坚决执行这一改革的既定方向不动摇。