韩晓平

中国能源网首席信息官

中国能源网

在国企改革、能源领域改革加快向前推进的大背景下,能源领域央企混改正进一步加速。与民生息息相关的电力行业改革自然也受到众多关注。

近日,几度推迟的“新电改”六大配套文件终于出台,无疑这意味着中国电力发展体系将步入新阶段。如果说2002年国发“5号文”提出“厂网分开、主辅分离”打破了电力体系大一统的垄断,那么时隔13年之后,电力体制改革再次启动。此次六大配套文件的出台及实施毫无疑问将打破电力行业原来的利益格局,撬动新一轮的深化改革。

国家发改委经济体制综合改革司巡视员王强表示,《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》、《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》这6个配套文件的发布,标志着新一轮电改开始进入全面实施阶段。

电力改革一直是能源领域改革最被寄予希望的一个。对于电力改革的理想化期待,自然是实现调度独立、输配分开,放开发电、供电、售电环节,允许民间资本进入,从而实现发电厂商直供电,最终形成从定价到运行整体有效的电力市场。此次作为新电改最大红利,售电侧放开的情况无疑是业界最关心的内容,电改配套文件的出台,特别是推进售电侧改革、电力市场建设两个配套文件的具体贯彻落实,必将在电力行业吸引更多社会资本参与电力建设,加快促进在电力行业发展混合所有制经济。

电改已是迫在眉睫

在2002年,国务院正式批准《电力体制改革方案》,决定对电力工业实施市场化改革。经过10余年的改革历程,电力行业破除了独家办电的体制束缚,初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。

虽然改革取得了一定成效,但电力行业某些矛盾和问题依旧突出。其中,交易机制缺失、市场化定价机制尚未完全形成等问题仍然突出,造成了市场配置资源的决定性作用难以发挥,节能高效环保机组不能充分利用,弃水、弃风、弃光现象时有发生。此外,现行电价管理仍以政府定价为主,电价调整往往滞后于成本变化,难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出。

“长期以来,电力系统一直在国有控制下实行垄断经营,本次电改牵扯内容较多,相比之前的改革,本次无疑更加深入,在多方面都提出了具体可行的操作规程和要求。而这其中重点的思路就是引入社会资本,扩大改革范围。因为只有社会资本加入改革当中来,市场才能逐步市场化,如果还是电力系统自己制定规则,那么改革就无从谈起”。中宇资讯分析师关大利对《中国产经新闻》记者说道。

中国国际经济交流中心副研究员景春梅认为,电力行业的矛盾和问题不断累积,煤电矛盾、电荒频现、厂网发展不协调、新能源并网消纳困难等,使得计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾表象化,影响国家经济发展和能源安全。新旧矛盾的交错并存,反映出推进电力体制改革已迫在眉睫、刻不容缓。

有分析指出,随着改革的深入,电力行业暴露出越来越多的问题,尤其是竞争是否是充分的、公平的、无条件的,能不能让参与进来的社会资本可以持续地投资下去。目前很多问题还难说,需要政策有较强的执行力。对于电力改革,一定要还原电力商品属性,形成由市场决定电价的机制,以价格信号引导资源有效开发和合理利用。构建电力市场体系,促进电力资源在更大范围内优化配置。其次还要支持清洁能源发展,促进能源结构优化。

如果说此前中共中央、国务院印发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》是新一轮电改的“设计图”,那么此次发布的配套文件则是指导电改落地生效的“施工图”。对于已经顽疾缠身的电力行业来说无疑是一方良药。

新能源获力挺

在公布6大电力体制改革配套文件,其中《关于有序放开发用电计划的实施意见》明确指出,在保证电力供需平衡、保障社会秩序的前提下,实现电力电量平衡从以计划手段为主平稳过渡到以市场手段为主,并促进节能减排。

“促进节能减排”的主要手段就是建立“优先发电制度”。根据该《意见》纳入规划的风能、太阳能、生物质能等可再生能源发电,以及调峰调频电量均可享受优先发电政策,这部分发电目前不参与市场竞争。

国家能源局新能源司负责人就电改推动可再生能源并网消纳问题答记者问时指出,近年来,并网消纳问题始终是制约我国可再生能源发展的主要障碍。今年以来新能源消纳形势更加严峻,新能源与常规能源之间的运行矛盾不断加剧。大量的弃风、弃光现象既造成了可再生能源资源的巨大浪费,削弱新能源行业发展动力和后劲,也严重影响国家加快生态。

国家能源局法制和体制改革司司长梁昌新指出,此次意见出台的一大亮点就是建立优先发电制度,规范风能、太阳能等清洁能源优先发电,推动清洁能源消纳。同时,促进市场化交易,除纳入优先购电制度和优先发电制度的发用电计划之外,逐步放开其他发用电计划,实现电力电量平衡,从以计划手段为主平稳过渡到以市场手段为主,并促进节能减排。

“意见最大的亮点应该是以文件形式提出了优先发展清洁低碳能源。在于优先保障清洁能源发电政策支持下,对于以风能、太阳能等产业的发展是利好,有可能缓解或改变‘弃风’、‘弃光’现象。而且随着电力市场交易机制日益完善,各类电源竞价上网,低成本发电资产将获得竞争优势,环保高效的机组将得到更大空间,促进大容量高效机组替代小机组发电,以及水电和风电等清洁能源优先发电”。中国能建华东装备镇江设备公司项目经理聂光辉在接受《中国产经新闻》记者采访时说道。

中国能源网首席信息官韩晓平认为,在电网建设仍然滞后的情况下,优先发电制度可以在很大程度上解决可再生能源发电上网问题,紧随其后的是清洁能源,煤电将进一步受到挤压。虽然这一政策主要针对风电、太阳能等可再生能源,但该政策也将对天然气发电产生拉动作用。风电、太阳能终究是不稳定能源,在保证优先发电的情况下,与比较清洁的天然气组合发电将更受到市场青睐。

售电侧开放引发关注

在本轮改革中,售电侧改革是新一轮深化电力体制改革的重点,也是备受社会关注的一个焦点和热点。有序向社会资本放开配售电业务,是中发9号文明确的一项重点改革任务,改革以后,在售电侧,民营资本可以投资或者直接成立售电公司,为民营资本进入电力行业提供了新的领域、创造了一片新蓝海。

售电侧改革贯彻电改思想是将“向社会资本开放售电业务,多途径培育售电侧市场竞争主体。”文件称,通过逐步放开售电业务,进一步引入竞争,完善电力市场运行机制,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,鼓励越来越多的市场主体参与售电市场。同时,将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开,实现交易机构管理运营与各类市场主体相对独立。

聂光辉指出,售电侧开放引发关注的原因在于,从目前的新电改可操作的层面看,售电侧具有很强的可操作性,最大的受益者是发电企业,发电企业可以独立设立售电公司,和用户达成购售电协议,从受益上去分析,电网公司是不会轻易退出售电市场的,售电侧开放是允许了各自拥有资源的发电企业、电网企业在新的市场环境中展开竞争。

按照实施意见,电网企业、售电公司和用户都是售电侧市场主体。电网企业承担其供电营业区保底供电服务,在保障电网安全和不影响其他用户正常供电的前提下,可通过市场参与竞争性售电业务。电网企业按规定向交易主体收取输配电费用,代国家收取政府性基金;按照交易中心出具的结算依据,承担市场主体的电费结算责任,保障交易电费资金安全。实际上,自新电改方案公布后,全国各地都在纷纷成立售电公司,其中,包括五大发电集团还有民营企业等。

关大利表示,《关于推进售电侧改革的实施意见》,向社会资本开放售电业务,多途径培育售电侧市场竞争主体。就是对于符合要求的企业,可以允许开展售电业务,在之前完全是国家垄断的行业,希望可以通过此举,让更多的社会资本参与到改革当中来。而且文件更加明确了售电侧市场主体,相关业务以及准入条件。这样电厂也可以参与到售电环节,有利于产销一体化,电厂可以得到更直观的市场需求信息。

售电侧改革后,参与竞争的售电主体可分为三类,一是电网企业售电公司;二是社会资本投资增量配电网,拥有配电网运营权的售电公司;三是独立售电公司,不拥有配电网经营权,不承担保底供电服务。信达证券能源行业首席分析师曹寅告诉记者,目前我国电力过剩明显,发电企业参与售电业务可以扩大电力销量。

“在一个相对开放的产业链中,加上交易机构受到由各个市场主体组成的管理委员会的制度约束,电网企业的售电公司,与社会资本组建的售电公司、发电企业的售电公司,处在了同一起跑线上。谁能胜出、谁能获得用户,是基于生产力的竞争,也即谁能提供更廉价的电价、更好的服务”。曹寅说道。

有分析指出,发电企业是售电市场放开后最具有优势的参与者。和当地政府关系好的发电企业可以通过大用户直购电形式快速地切入售电市场。同时,拥有低电价水电资源将是售电侧放开后的核心竞争力。而2015-2020年,售电市场的规模将高达14458.97亿元。

需要指出的是,由于电力改革牵扯的方方面面太多,尤其是之前基本是一个完全封闭的系统,所以目前改革还是在比较初级的阶段,主要是基于输配电、售电等方面,而上网电价和销售电价端的改革仍未有明显进展,电价尚不能像其他商品一般跟随市场及时变化,这也是国家出于对CPI和国计民生等多方面考量。

关大利分析认为,在推进改革过程中,如何协调好发电企业的建设,避免出现严重的产能过剩,需要有更长远的计划。同时我们还要看到新能源发电没有得到电力管理部门的全面接纳,浪费现象严重,所以改革之路依然漫长。